國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部近期赴重慶和河南對(duì)PPP立法進(jìn)行調(diào)研,這意味著PPP立法工作的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)
“截至2016年年底,中國政企合作投資基金已經(jīng)簽約517億的項(xiàng)目,其中132億是直接投資的項(xiàng)目,385億是和9個(gè)省財(cái)政部門成立子基金。”中國政企合作投資基金管理有限責(zé)任公司投資業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理周寧東,在4月7日舉辦的第18期“中國PPP沙龍”內(nèi)部研討會(huì)上稱。
中國PPP基金是由國務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部牽頭和全國社會(huì)保障基金理事會(huì)、中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行股份有限公司等十家金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立的,注冊(cè)資本1800億,是唯一的國家級(jí)PPP引導(dǎo)基金。周寧東在上述研討會(huì)上首次透露了中國PPP基金篩選項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、投資的方式、進(jìn)入項(xiàng)目的時(shí)點(diǎn)等。
基金投向微調(diào)
2016年12月,財(cái)政部公布了中國PPP基金與內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省等9省區(qū)分別簽署合作設(shè)立省級(jí)PPP基金的協(xié)議,基金總規(guī)模437億元,其中中國PPP基金出資385億元,9省區(qū)共出資52億元。周寧東直言,中國PPP基金首先對(duì)財(cái)政部項(xiàng)目庫的項(xiàng)目進(jìn)行梳理,選出雙方都有意愿參與的項(xiàng)目,然后倒推出來每一個(gè)子基金需要的規(guī)模。
一般市場化的基金是通過地方政府出一部分資金,地方的銀行以1:5或者1:9的方式出一部分資金,采取放大杠桿的方式建立基金。但中國PPP基金僅由中國PPP基金和地方財(cái)政出資,直接投入到項(xiàng)目上。在周寧東看來,這樣一方面可以控制地方債,另一方面可以避免其他金融機(jī)構(gòu)都需要走完內(nèi)部風(fēng)控程序再?zèng)Q策,從而提高了決策效率。“一般來說,我們的決策一兩個(gè)月就能做出,因?yàn)槭跈?quán)很充分。”周寧東稱。
除了和地方財(cái)政部門合作設(shè)立子基金,中國PPP基金也直接進(jìn)行投資。截至2016年底,直接投資的規(guī)模達(dá)到132億元。篩選的標(biāo)準(zhǔn)是支持國家或省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目、列入財(cái)政部或者發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,以及“金額較大、原則上項(xiàng)目總投資不低于10億元的項(xiàng)目”。周寧東解釋稱,目前中國PPP基金人員有限,共計(jì)30余人,所以投資團(tuán)隊(duì)沒有太多的精力,只能優(yōu)先做比較大的項(xiàng)目。
中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金雖然早在2015年成立,但是在2016年3月才成立中國PPP基金公司,2016年7月才成立中國PPP基金管理公司,正式的投資運(yùn)營工作則從2016年8月份才開始。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者梳理近期信息發(fā)現(xiàn),2016年底,中國PPP基金公司對(duì)各省市進(jìn)行密集地接觸和洽談,才得以在2016年底以385億元迅速落地9個(gè)子基金,共計(jì)164個(gè)項(xiàng)目。
周寧東透露,中國PPP基金偏好于以股權(quán)投資的方式參與,為的是踐行其“引導(dǎo)、規(guī)范、增信”的目標(biāo)定位。只有作為項(xiàng)目的股東,才可以和項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益,從而體現(xiàn)出中國PPP基金的增信作用。
“中國PPP基金進(jìn)入項(xiàng)目的資本金是有上限的,即不超過項(xiàng)目規(guī)模的10%,不超過項(xiàng)目資本金的30%,這樣能參與更多項(xiàng)目、更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用。”周寧東稱。
為了體現(xiàn)其規(guī)范作用,中國PPP基金可以與項(xiàng)目生命周期保持一致,投資期甚至可以長達(dá)30年,與市場化基金有所不同。而且,對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期是合理的投資回報(bào),不要求地方提高擔(dān)保、差額補(bǔ)足、股權(quán)回購等兜底承諾。
至于參與進(jìn)入項(xiàng)目的時(shí)點(diǎn),中國PPP基金傾向于在招標(biāo)采購之前,與地方政府達(dá)成一致。提前介入的好處是,可以給該項(xiàng)目增信,對(duì)于社會(huì)資本的吸引力更強(qiáng),從而降低項(xiàng)目總體造價(jià)和成本。
當(dāng)然,中國PPP基金也可和社會(huì)資本組成聯(lián)合體共同投標(biāo),或者受讓政府方或社會(huì)資本方的股權(quán),前提是招標(biāo)文件沒有禁止該項(xiàng)目在建設(shè)期的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。 “按照今年部里面的要求,今年中國PPP基金的投資重點(diǎn),一個(gè)是信托產(chǎn)業(yè),一個(gè)是拉動(dòng)民營資本。目前的實(shí)操中,越是大項(xiàng)目越是國企央企參與的多,今年要發(fā)揮好引導(dǎo)民資參與PPP的作用。”周寧東透露。
立法工作開啟
在上述PPP內(nèi)部研討會(huì)上,財(cái)政部條法司副司長周勁松還透露了PPP立法的最新進(jìn)展。清明節(jié)前夕,國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部赴重慶和河南對(duì)PPP立法進(jìn)行調(diào)研。
《財(cái)經(jīng)》雜志曾報(bào)道,2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,國務(wù)院總理李克強(qiáng)一聲令下,原由發(fā)改委和財(cái)政部的各自推動(dòng)的特許經(jīng)營和PPP立法工作合二為一,轉(zhuǎn)由國務(wù)院法制辦牽頭,推進(jìn)單一法案的立法工作。但《財(cái)經(jīng)》記者獲悉,截至8月中上旬,法制辦還未開展實(shí)質(zhì)性的工作,可能仍處于消化發(fā)改委和財(cái)政部立法成果的階段。(見《財(cái)經(jīng)》雜志2016年第23期,“PPP立法曲折路”)
而上述三部門赴重慶和河南進(jìn)行PPP立法調(diào)研,至少意味著PPP立法工作已經(jīng)實(shí)質(zhì)開展起來了。2017年國務(wù)院立法工作計(jì)劃顯示,《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例》被列為“全面深化改革急需的項(xiàng)目”。
周勁松透露,列入“急需項(xiàng)目”意味著,恐怕要在今年之內(nèi)力爭早一點(diǎn)出臺(tái)。按照現(xiàn)在的程序,需要法制辦起草之后公開征求意見。
“PPP是創(chuàng)新,但立法需要規(guī)范,創(chuàng)新和規(guī)范本身就是一對(duì)矛盾,怎樣合理把握非常重要。為了不給PPP帶來太多的阻礙,PPP立法不會(huì)規(guī)定地太細(xì)枝末節(jié),更多的是原則性的規(guī)定,起引導(dǎo)作用。”周勁松直言。
至于到底是一步到位出臺(tái)PPP法律,還是出臺(tái)條例,也曾引起業(yè)內(nèi)的討論(見《財(cái)經(jīng)》雜志2016年第23期,“PPP立法曲折路”)。周勁松透露,原來的思路是能出臺(tái)法律就盡量出臺(tái)法律,但是現(xiàn)在思路有調(diào)整,因?yàn)榉尚薷钠饋砀闊┮恍韵仍谡哌m用范圍內(nèi),制定條例,之后再出臺(tái)相關(guān)法律。
據(jù)悉,2014年以來這一輪PPP發(fā)展熱潮,財(cái)政部和發(fā)改委密集發(fā)布了諸多文件來規(guī)范PPP發(fā)展,但法律層級(jí)都不高,2015年6月,發(fā)改委等多部門共同頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,是PPP領(lǐng)域迄今為止層級(jí)最高的文件。
而且部門的文件之間也常有不協(xié)調(diào)之處,因此業(yè)內(nèi)非常關(guān)注和呼吁PPP法的出臺(tái)。此前發(fā)改委主導(dǎo)制定“特許經(jīng)營條例”,財(cái)政部主導(dǎo)制定“PPP法”,業(yè)內(nèi)對(duì)“兩法并一法”的呼聲很高。(來源:財(cái)經(jīng)網(wǎng))