關于政府參與的污水、垃圾處理項目
全面實施PPP模式的通知
財建[2017]455號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、住房城鄉(xiāng)建設廳(委)、環(huán)境保護廳(局)、農業(yè)部門,新疆生產建設兵團財務局、建設局、環(huán)境保護局、農業(yè)局:
為貫徹落實黨的十八大以來中央關于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快生態(tài)文明制度建設相關戰(zhàn)略部署,進一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行,提高政府參與效率,充分吸引社會資本參與,促進污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展,我們擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式,現(xiàn)將有關事項通知如下:
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制有關要求,發(fā)揮市場機制決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,提高政府參與效率,充分吸引社會資本投資參與,提升環(huán)境公共服務質量,深入推進供給側改革。
(二)基本原則。以全面實施為核心,在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制,推進PPP模式應用,對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合,實現(xiàn)污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利,有效實施績效考核和按效付費,通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。以因地制宜為基礎,加大引導支持力度,強化按效付費機制,政府和社會資本雙方按照市場機制原則協(xié)商確定PPP模式實現(xiàn)方式。以規(guī)范操作為抓手,嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度規(guī)范體系,防止變相舉借政府債務,防范財政金融風險,深入推進相關領域內PPP改革。以提升效率為導向,增強相關領域內項目融資能力,暢通社會資本進入渠道,提高項目管理水平。
(三)總體目標。政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主,統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場,推動相關環(huán)境公共產品和服務供給結構明顯優(yōu)化。
二、實施要求
(四)適用范圍。政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與,或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制,且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目,全面實施PPP模式。
(五)實施內容。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目,政府參與的途徑限于PPP模式。政府與社會資本間應簽署PPP協(xié)議,明確權益分配和風險分擔機制,并通過成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現(xiàn)項目商業(yè)風險隔離。政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持,但不得為項目融資提供擔保,不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
(六)規(guī)范操作。確保污水、垃圾處理領域PPP項目質量,規(guī)范項目發(fā)起、識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程,嚴格執(zhí)行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)等相關規(guī)定。認真貫徹落實污水、垃圾處理領域各項行業(yè)管理規(guī)范、技術標準和相關稅費政策。嚴格合同管理,相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款,提高服務質量和效率。
(七)有序實施。各級財政和行業(yè)管理部門,應結合項目經濟屬性、受益范圍和行業(yè)管理模式等情況合理確定介入項目的政府層級及部門。根據項目非競爭性和非排他性強度,合理確定公共資源介入程度。嚴格約束政府行為,削減行政審批,杜絕對市場運行的不當干預。大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置,著力推動市場資源依據市場規(guī)則、市場價格和市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
三、支持政策
(八)優(yōu)化財政政策。大力支持污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作,未有效落實全面實施PPP模式政策的項目,原則上不予安排相關預算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型,以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持,逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類財政資金的整合力度,涉農資金整合中充分統(tǒng)籌農村污水、垃圾處理相關支持資金,擴大規(guī)模經濟和范圍經濟效應,形成資金政策合力,優(yōu)先支持民營資本參與的項目。
(九)完善行業(yè)管理。加強對污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式相關工作的指導,科學編制并嚴格落實有關規(guī)劃,督促相關項目加快落地實施。通過全面實施PPP模式,有力提升污水、垃圾處理能力建設和項目管理水平。區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外,以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調,并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接。建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環(huán)保指標監(jiān)測與監(jiān)管體系,建立形成基于績效的PPP項目收益機制。
四、組織領導
(十)工作機制。污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作以“中央引導、地方推進、市場配置資源、模式全面實施”為主線,建立中央規(guī)劃部署、地方貫徹落實、多部門協(xié)調合作的工作機制。
(十一)地方責任。各級地方政府是污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作的責任主體,要逐級建立工作機制,強化組織領導,加強對相關工作的考核。
五、其他
(十二)本通知自發(fā)布之日起施行。
財政部 住房城鄉(xiāng)建設部 農業(yè)部 環(huán)境保護部
2017年7月1日